年金改革——作為民主社會的試金石
◎戴紹恩（台灣大學法律系、社工系雙主修學生）

去年（2016）5月30日，總統府公布年金改革委員會設置要點，正式宣示啟動年金改革的流程。同時，統籌年金改革的林萬億政委，亦宣告「一年內若未將年金改革方案送至立法院，就下台負責」，象徵民進黨政府對於年改的決心，並提前預告自己的政治責任。然而，年金改革並非給人民甜頭的「加碼改革」，而是要減少人民既得或預期取得的老年年金給付，馬英九政府亦曾在2011年起試圖進行年改，卻無疾而終。民進黨政府在甫上台之際，即大動作並且試圖「以一年為期」積極地進行年改的同時，種種選擇究竟是利是弊，而「年金非改不可」的主張，將會對社會帶來什麼樣的影響，實值我們進行觀察與省思。
年金改革委員會在去年6月提出委員名單，委員囊括退休軍公教代表、各行業代表、婦女、青年代表及專家學者共37名，採「共識決」的方式進行討論，總共召開20次的會議，每週一次，並全程網路直播，作為年改方案的初步意見交流。然而，年改委員會議，即不乏零星的衝突，除了幾位委員代表，透過中途退席、退出委員會的方式表示抗議外，軍公教團體亦在年改會開會的會場外進行集會。9月3日，軍公教團體亦走上凱道，以「反污名、要尊嚴」為號召來反對年金改革。由衝突與社會的反彈，足見多元組成的委員會，似乎仍不能形成正反雙方對於年改議題的共識。同時，軍公教團體積極的行動，也讓我們看見，社會並不是那麼容易地接受「減碼」的改革。
延續著年改委員會的進行，年金改革國是會議亦按照原先規劃的日程推動。本次的年金改革，討論過程中似乎過度聚焦在「砍軍公教」的豐厚福利，對於勞保年金、國民年金、基礎年金等制度著墨不深，在野與民間對於年改的議題亦提出不同於執政黨的觀點與立場。守護民主平台亦在去年11月舉辦了年改議題的講座「社運團體談年金改革」，邀請了婦女新知、反貧困聯盟、社會民主黨、工鬥、高教工會的代表，一同談談「民間版本」的年金改革方案。講座中，婦女新知認為年改議題中仍忽視了性別的因素，長期以來的性別不平等，即便從統計數據上顯而易見，卻不被年改會所重視。而與會的公民團體亦主張「基礎年金」的改革想法，認為現行的年金制度，極大的問題就在於複製了階級不平等，造成世代間無法翻轉。而基礎年金制度，可以提供人民基本的老年保障，避免職業年金的不足。
然而，年金改革之所以聚焦在「軍公教」上，最大的原因就是軍公教群體相較於近千萬名勞工而言，是社會的少數，卻能享有不對稱的優渥年金，更使得階級不平等加以擴大。至於公民團體的「基礎年金」提案，看起來確實是著眼於基礎老年需求的年金方案，然而，財政面對現在搖搖欲墜的年金制度，似乎無法在不減少現在過於豐厚的福利的同時，又建立職業年金以外的基礎年金。然而，基礎年金的提出，更可以讓我們思考，過去高度「職業別」的年金體系，是否是一個合理的制度選擇？抑或是如同德國社會保險的俾斯麥模式，之所以用職業別作為區分，關鍵就是不希望社會過於團結，而採取職業分化的措施呢？
行政院與考試院在3月底提出年改草案，而面對考試院較保守的版本，民進黨團也表態支持年改會的立場，顯見完全執政的民進黨對於通過此次年改是有不小的自信。而軍公教團體對於年改的反彈，則是日益漸深，埋下社會衝突的導火線。在檯面的政治操作及潛藏的衝突之外，我認為年金改革應可作為民主社會的試金石，在這樣的議題當中，一方面呈現的是過去政府過度濫發的福利支票，另一方面則可以看到，民主社會如何能夠承受與應對此次的制度變革，而現行的體制內，又對制度改革造成了什麼的影響。
「年金改革，勢在必行」大家應該都能同意這樣的說法，因為國家財政健全是更重要的根基，然而，當自己的福利被縮減時，卻又主張「要尊嚴」。隱藏在年改議題政治交鋒之下，我認為可以先從國家組織觀察制度面的問題。年金改革看似是一個共通的議題，然而因著職業年金的結構，使得主關機關跨部會甚至牽涉行政院與考試院的權力分立。因此，蔡英文政府此次將年金改革提升至總統府層級，由副總統擔任召集人，並成立一個隸屬於總統府的年改委員會。首先，一方面需嚴守權力分立的要求，考試院的議題相當關鍵，即行政院、考試院間是平行關係，因而在現行憲政體制下，總統與行政院的聯繫緊密，但考試院的銓敘部卻掌管了公教人員的撫卹，因此在年改議題上，勢必需要院際間的共識與合作，然而在「合作」的背後，亦不能排除總統破壞權力分立結構的可能；另一方面，縱使民進黨的政見中，即是要廢除考、監兩院，然而在未修憲前，仍是未定論。
其次，軍公教的年金制度過度浮濫，造成更大的社會不平等，更拖垮中央及地方財政。最為人詬病的18%及以稅收支應的軍公教退休金，實立基於「恩給制」的邏輯。然而，恩給制的運作結果，使得財政負擔極大化，且改革不易。在1995年退撫舊制改革時，為了安撫反彈聲浪，反而給予兼領新舊制者享有更高的福利，形成適得其反的「改革」。相較之下，勞工的年金給付的所得替代率卻遠不及於軍公教，更使得許多軍公教退休後，每個月領取的退休金遠超過在職的勞工階級，幾乎可以說是制度性錯誤的結果。
最後，則是社會對於年金的錯誤認知，一方面，社會對於年金制度，一直抱持著「完全提存準備」的迷思，因此過去公教保險、軍保都已經由政府承諾撥補，由稅收注入上千億的資金到基金中，然而此種「補破洞」的行為，實與繳費制的社會保險思維不符，並且將造成嚴重的財政問題，而其將由下一代來承擔；另一方面，人們對於退休金的預期，已超越「基本生活所需」的標準，在反對年改的聲音中，認為老年仍需要繳付房貸、子女教育費等等，然而，年金制度的本意，並非讓老年生活過得如同勞動時相同，而是確保基本的經濟安全。「週休七日、月領七萬」對許多軍公教而言可能是司空見慣的事情，但對照大學生起薪22Ｋ，勞工一例一休的處境，如何能夠認為現行的退撫制度合理呢？
當時代背景的變遷，以及社會政策的思維更加清晰的同時，我們更要想想，民主社會應該如何面對年金改革這樣的議題。改革的陣痛，難以避免，但我們更應從改革中去省思民主制度的不足。為了鞏固民主社會的延續，年金改革不得不做，但是在推動年改的同時，同樣不能將手段化為目的，即便蔡英文政府憑藉著國會多數，通過了年金改革的方案，過程中卻破壞了憲政秩序，這樣的結果難道是值得民主社會讚許的嗎？年金改革並不只牽涉福利可能受到縮減的軍公教，更是亟待社會能夠有著公共討論的重要社會政策轉捩點。