守護台灣民主電子報_創刊號

守護台灣民主電子報

Taiwan Democracy Watch Newsletter

創刊號 2016年6月

總編輯：陳昭如

執行編輯：李玥慧、陳洵美、戴紹恩
編輯委員：石忠山、杜文苓、周婉窈、林敏聰、林實芳、邱文聰、徐偉群、涂予尹
張烽益、陳翠蓮、曾昭媛、黃厚銘、葉浩、劉靜怡、蔡佳泓、賴中強
簡錫堦、顏厥安、蘇彥圖、蘇慧婕

【發刊詞】

「臺灣守護民主平台」緣起於2008年第二次政黨輪替後，由一群發起「抗議國家暴力、聲援靜坐學生」連署的學者和社運界朋友共同催生，2012年6月登記立案為全國性社團法人，屬非營利之公民團體。我們的設立宗旨是以知識與言論的力量，觀察、紀錄、研究並監督臺灣的民主發展，觀察和評估可能影響臺灣民主的國內外各項因素，促進臺灣與周邊區域的民主發展與鞏固，同時推動公民社會持續壯大。

2016年台灣和平地邁入第三次政黨輪替，並且完成了臺灣歷史上首度的全面政黨輪替，民進黨從地方到中央取得多數執政的地位，更成為國會的多數黨。這是政治新局的開始，但台灣民主的未來仍不確定，公民社會民主監督更面臨了前所未有的新挑戰。我們相信，民主的未來不僅取決於掌權者的作為，也取決於公民的行動。值此之際，我們發行守護民主電子報，對台灣民主進行日常的觀察、監督與批判，也介紹國際上的民主進展，期待透過電子報的訊息傳遞與交流平台，促成公民的集體行動深化並鞏固民主。

會長陳昭如

【近期國內重要之民主事件】

紀錄期間：2016年1月16日至5月20日

1. 首位女總統與首次全面政黨輪替

2016年1月16日台灣進行第十四屆正副總統及立委合併選舉，選出台灣首位女總統，達成全面政黨輪替。該屆女性立委人數也是創新記錄42名（37.2%），象徵我國女性在參政權上的進步。國會則首次由過去在野之民進黨取得多數席次68席。首次由民進黨全面取得中央執政權，包含中央行政權與立法權。再加上2014年直轄市及縣市首長選舉民進黨大勝的結果，民進黨已取代當年國民黨的政治版圖，達成全面性政黨輪替。

2. 最長內閣看守期爭議

總統大選國民黨確定敗選後，有鑑於距離520新任總統就職尚有四個多月，為避免行政院陷入空轉，馬英九總統提出「國會多數黨組閣」的構想，邀請勝選的民進黨組閣。蔡英文主席以恐權責不清和憲法上有爭議為由，拒絕此提議。民進黨和時代力量主張應立法《總統交接條例》杜絕日後同樣情況再次發生時的爭議，不過民進黨版或時代力量版的草案內容，均遭質疑無法解決空窗期行政權的虛耗，亦可能不當限縮現任總統職權，以及賦予尚未就任的總統過大權力等憲政體制的權責問題。

3. 國會改革初起步

民進黨黨團於今年總統大選後公開發表國會改革宣言，表示立委二月上任就要推動國會改革，秉持建立人民的國會、開放的國會、專業的國會三大精神。民進黨黨團會議在4 月8日通過其國會改革方案，區分為不需修法、需修法以及需修憲等三大方向進行，未來將規範國會議長中立化，須退出政黨活動。現行的雙召委制預計在第十屆立法院改為單一召委制，保障小黨的排案空間。至於不需修法的部分也已經陸續進行，包括議事轉播的改善、建立國會頻道、立法院法制局及預算中心支援協助，以及研議人民立法倡議機制等。此外，時代力量在2月23日公布國會改革第一階段修正草案，包括黨團協商及議會透明化，政黨協商內容僅限於程序事項，議長中立，以及建立國會聽證及調查權。公民團體倡議的主張，包括擴大公民參與引入審議民主機制、推動公費選舉制度，並且廢除參選高額保證金制度（公民監督國會聯盟），以及臺灣守護民主平台倡議，應立即修改立法院職權行使法，建立國會對重大政策的辯論制度。5月16日立法院初審通過「立法院互選院長副院長辦法修正草案」，未來立法院正副院長選舉將採記名投票。

4. 政治檔案與憲兵搜索爭議

2月19日，近10名憲兵逕自在沒有檢察官指揮的情況下，表示要讓魏姓民眾「很難看」等語脅迫強押上車，要求其簽署「自願受搜索同意書」後至魏宅進行調查、錄影蒐證以及取走幾份疑似戒嚴時期白色恐怖之文件，並被以贓物罪與妨害秘密罪扣押處理。嗣後軍方欲私下和解，此事才遭曝光。台北地檢署於5月初全案偵查終結，不起訴處分，主要理由有二，除了肯定憲兵隊長官、士官、憲兵有刑事調查權外，另一個理由在於認定魏姓民眾「自始至終」都是自願同意，並無違反自主意思之具體跡證及表情，正當化憲兵後續搜索等種種行為。本案最為人詬病的是憲兵隊是否涉及違法調查及搜索。此事件一方面凸顯憲兵的司法權爭議，另方面也顯示透過立法或修法處理白色恐怖檔案等政府檔案的管理與開放閱覽之必要性。

5. 浩鼎事件與中央研究院之爭議

2月21日浩鼎公司宣布「第一代乳癌疫苗OBI822」解盲失敗，時任中研院院長翁啟惠事後公開發言指稱「試驗很成功」、「解盲不如預期不代表沒有成功」，遭質疑影響股價。其後有報導指出傳出翁啟惠女兒為浩鼎大股東，並早於解盲消息公開前之2月19日已替女兒賣出部分持股。翁啟惠3月3日先以否認，表示名下未持有臺灣任何生技公司的股票，24日又發布聲明承認係依美國法律，協助其女認購時值約9,300萬新台幣的股票，其中部分資金來源為翁及其夫人贈與。3月29日翁啟惠於國外以健康因素向馬總統請辭並向立法院請假，直到4月15日始返抵國門。於18日到立法院備詢時提到，受託為其女兒處理浩鼎股票買賣交易。翁持股一事，一方面涉及未誠實申報持股，且事關我國贈與逃漏稅問題，二方面也引發中研院申報表中二等親未列子女的爭議。直到20日檢調終於展開調查進行蒐索及約談，將翁啟惠、浩鼎董事長張念慈以及財務經理張穗芬列為背信罪被告。複訊後將三人增列為貪污治罪條例被告，並一度將翁限制出境。4月16日中研院院長遴選委員會選舉出三位院長候選人，因於會議中更改投票方式，引發爭議。針對翁院長是否違反倫理或違法、去職與否以及新院長的選任程序問題，引發數波研究員與院士連署表態。馬總統在5月10日正式批准翁啟惠之辭呈，並欲約談中研院院長遴選候選人未果。此事件不僅引凸顯生科產業的民主治理，也引發中研院的定位及院長的選任程序問題與政治角力。

6. 政大教官事件與教官退出校園

今年2月26日，政大一名張姓教官，一句「你不用管我是誰」態度強硬撕毀政大學生社團張貼之228事件罹難者生平的傳單，引發教官退出校園及校園轉型正義的討論。政大、台大、東吳、中山、台北大學及台中教育大學四校學生社團發起聯署，要求教官退出校園、大學法修法禁止黨政軍特，以及去除教育場域內之威權遺緒三項訴求。

7. 總統兼任黨主席爭議

蔡英文在選前曾表示不兼任黨主席，在當選後於民進黨中執會表示520就任總統後繼續擔任黨主席，遭批評後，她表示這樣的安排是「適應現在所要去面對的新的政治情勢」。5月25日下午蔡英文總統在民進黨中執會宣誓，接任第十六屆黨主席。民主平台於3月10日記者會，就此舉違反民主憲政體制的決定，向蔡英文主席吹哨警告並發出第一張民主黃牌，批評蔡主席用用毀諾來實現承諾，擴大對黨籍立委的控制權，惡化現行憲政體制權責失衡，讓政黨變成一言堂，有礙政黨民主化。

8. 兩岸協議監督條例立法爭議

兩年前因為國民黨立委欲強行通過《海峽兩岸服務貿易協議》，引發一連串公民及社運團體的反黑箱服貿行動及318佔領運動，要求與中國簽訂協議必須經過民主程序並立法法制化。立委勝選取得國會多數後，民進黨卻違背選前承諾的五大立法原則，提出「兩岸訂定協議監督條例草案」，除仍保留「備查」規定外，對於衝擊影響評估的實質性規定付之闕如，更嚴重地將主權定位矮化為「一國兩區」，遭到經民連等民間團體嚴厲批評。

9. 肯亞跨國電信詐欺案爭議

4月間肯亞警方分批遣送我國人涉嫌跨國電信犯罪者至中國接受逮捕與審訊，其中第二批因我國外交部已向肯亞高等法院申請禁制令獲准，理應暫時留在警局，卻遭肯亞警方違法攻堅並逕行遣送至中國。對該事件之處置方式外交部、陸委會和法務部的立場並不一致，外交部主張既然判決無罪理應交由我方，不涉及引度問題。陸委會則向大陸表示嚴正抗議，侵害我管轄權，將透過兩岸事務首長熱線方式溝通。法務部一開始的立場就引起多方撻伐，一方面法務部全然採信中國大陸之事證，做出有罪推定，另方面認為被害人都是中國人所以我方沒有刑事管轄權。法務部羅瑩雪部長更是破天荒的以部長之尊，親自擬新聞稿猛烈回擊。肯亞案凸顯在一中原則底下，對身處外國的國人人權保障將面臨嚴峻考驗。

10.促進轉型正義條例草案爭議

民進黨勝選後於國會提出數個處理不當黨產的法案，又提出《促進轉型正義條例》草案，其草案規定在行政院底下設任務型獨立機關「促進轉型正義委員會」，並於兩年內完成四項子法規立法：開放政治檔案條例、清除威權象徵及保存不義遺址條例、平復司法不法、還原歷史真相並促進社會和解條例，以及處理不當黨產條例。該條例所規定的「促進轉型正義委員會」遭質疑有違憲疑慮，此外四項子法規也很可能與現行法律會發生競合。相較於民進黨的黨產條例與促轉條例等草案，民間團體台灣民間真相與和解促進會則主張，應優先完成《政治案件檔案法》立法以追求歷史真相，並設置真相與和解委員會，是推動轉型正義的第一要務。

11.林全組閣爭議

自三月蔡英文宣布林全擔任行政院長，準閣揆林全自四月以來陸續發布閣員名單，組閣時間長達一個多月。名單包含行政院三長、六名政務委員與27部會首長，合計36人。林全將之定位為「財經內閣」，目標在加強與產業的聯繫，促進升級轉型，最重要的任務就是重振台灣經濟。並表示這是一個用能力來「解決問題的內閣」，人選上並沒有特別考量性別問題。這份名單遭到許多批評與質疑，包括準總統蔡英文實質參與內閣人事安排、內閣成員年齡偏高、女性比例過低、舊官僚比例太高，欠缺多元性，包括閣揆林全在內的數位閣員與產業界的關聯有利益衝突的疑慮，幾位準閣員上任前更因有關進口美豬、社會住宅等議題的不當發言，引發爭議與批評。

【專欄：國外民主發展觀察】

德國：頭巾與教職難得兼？

陳陽升（德國柏林自由大學法律系博士生）

今年4月份柏林勞動法院駁回了一名老師所提起的訴訟，而該訴訟意在挑戰柏林的中立法(Berliner Neutralitätsgesetz)。該名老師認為，中立法禁止中學與小學教師在上課時穿戴有宗教象徵意義的衣服或配飾是違憲歧視。不過柏林勞動法院並不採此見解，反倒認為中立法禁止上述教師在上課穿戴具有宗教象徵意義的服飾並不違憲，因為中立法對所有的宗教一視同仁，它不但禁戴頭巾、也禁戴猶太小圓帽(Kippa)，當然佩戴十字架也在禁止之列。

這次的敗訴對信仰伊斯蘭教的教師來說無疑是一項挫折。雖然過去德國有八個邦立法禁止教師在校內及授課時穿戴頭巾，以免妨礙校園和平或國家中立，然這樣的情況到了2015年有了轉變。是年聯邦憲法法院第一庭在1月27日所作成的裁判中表示：基本法所保障的信仰與良知自由，對在公立學校任教之教師來說，與他人並無區別，換句話說，這種自由也包含了教師可以依其個人宗教信仰上而來的義務為穿戴，伊斯蘭頭巾即為其適例。若單純以教師為遵守宗教上誡命而穿戴有宗教象徵意義的服飾，就認為會產生危害校園和平與國家中立義務的危險，便立法予以禁止，則這樣的立法是不合乎比例原則的。

聯邦憲法法院還指出，為了要在老師的信仰自由、學生與家長的消極信仰自由、父母對子女的教養權，以及託付予國家的教育任務間，取得一個適當的平衡點，就該對禁令採取較嚴格的解釋，亦即對其所保護的法益要有具體危險存在。對此，聯邦憲法法院特別指出兩項重點：一、如果在特定學校中，因宗教行止所生的衝突已跨越了具體危險的門檻，或已有為數顯著的干擾校園和平或國家中立性案件時，仍可認為在一定期間與一定校區內，不以具體個案為限，而一般性地限制以衣著打扮或其他外在表徵來揭露宗教信仰，是一項合憲的需求。二、若是為維護校園和平與國家中立性，而禁止公立學校教師的宗教表現自由，那麼原則上就必須要一視同仁地看待所有的信仰與世界觀。

聯邦憲法法院的這則判決對想戴頭巾上課的老師來說是個鼓舞，更一度讓柏林邦政府動了修法的念頭，然而由社會民主黨佔主導地位的聯合政府最後卻決定不對中立法做出任何更動，他們相信柏林的中立法與北萊茵西發利亞邦被宣告違憲的法律有所不同，因為這部中立法僅以國家中立義務為立論基礎，且非以穿戴宗教服飾會帶來抽象危險為限制理由。而根據報導所載，柏林勞動法院認為，由於中立法對不同宗教並無差別待遇，因此不構成所謂的歧視，並且當事人其實可以選擇到不受中立法限制的技職學校任教，她並不是全無選擇的餘地，問題只在於當事人不願接受而已。

面對這樣的判決結果，這位為自身爭取權益的老師難掩失望。她認為，法院忽略了對於頭巾的禁令已然構成了事實上的職業禁令；又，頭巾雖然往往被視為是壓迫女性的象徵，但真正壓迫她的不是她的頭巾，是禁令壓迫了她的能力，否定她有公平且中立地對待學生的能力。一審敗訴後，這位老師已決定上訴，同時也做好最後需向聯邦憲法法院尋求救濟的準備。只是，在這個敗訴所帶來的轉折後，柏林老師的頭巾究竟該如何安放在宗教自由與其他自由及法益之間，暫且也就沒有一個明朗的答案。

英國：應否脫離歐洲人權公約及歐洲人權法院之爭議
林執中（英國劍橋大學法學博士生）

英國內政大臣Theresa May日前針對英國應該脫離歐洲人權公約（the European Convention on Human Rights, ECHR）及歐洲人權法院（the European Court of Human Rights, ECtHR）管轄的發言引起廣大議論，不僅工黨影子內閣中的司法大臣Charles Falconer強烈抨擊、唐寧街迅速切割，保守黨內其他人士也直指其主張的矛盾之處。May的這番言論雖然應該放在英國是否續留歐盟的大脈絡下來討論才更為完整，不過她的「留EU，棄ECHR」另類主張本身就已充滿了似是而非的誤導以及論述內部的不一致。

May的演說大致分為兩個部分，其一是堅稱ECHR與ECtHR的管轄對於英國國政發展、國家安全的掣肘之處：她認為簽署ECHR妨礙了英國國家權力的行使、無助於英國自身的繁榮、同時也因為阻礙英國政府驅逐危險的外籍人士而嚴重地危害英國國安。因此，May認為「若欲改革英國國內的人權法，應該要離開歐洲人權公約以及歐洲人權法院的管轄」；接著她話鋒一轉，以一種訴諸務實但不脫其英國人自尊的口吻指出離開歐盟可能對英國帶來的壞處，以此支持英國續留歐盟的主張。

除了關於離開歐洲人權公約的舉措將可能損害英國在國際間地位的批評，May據以推論出「棄ECHR而留EU」之獨特主張的論據亦有諸多可議之處。劍橋大學公法教授Mark Elliot撰文指出：May對於EU Law與ECHR的理解與對照並不正確。首先，May強調ECHR與ECtHR對於英國國會的權力行使設下限制的看法，過分誇大了ECHR的實際影響，並誤以為其對國內法的影響高於EU Law。雖然ECHR在英國已經由Human Rights Act 1998引入英國內國法體系，然而其對於英國所能發生的實質影響也僅止於英國國會願意根據ECHR的要求而立法的時候，若英國議會怠於依據ECHR立法，法官也沒有權限逕自拒絕適用抵觸ECHR的英國法律，這樣的拘束力在英國已簽署的國際條約中甚為常見，並無特殊之處；另一方面，若ECHR真的對英國國會權限設下了令人無法接受的限制，那EU Law又何嘗不是？EU Law對於歐盟成員國的內國法律主張了適用的優先性，英國法院得拒絕適用違反EU Law的內國法（這種情況並不發生在ECHR上）。如果基於對國家權力的影響而拒絕ECHR，那應該也要同時拒絕EU Law，因為EU Law對英國的影響顯然較諸ECHR更加深刻。

May在演說中對於上述的反對論據似乎有如下的回應：就是否成為歐盟成員國一事，英國國會與英國人民有最終的決定權限，亦即英國可以自主決定是否留在歐盟，也因此其國會權力不算受到EU law的限制。顯而易見地，這個論據也無法支持May的結論，因為這個對於EU Law是否限制國會權力的說明同樣地可以套用在ECHR上：英國可以選擇不簽署ECHR，正如同英國可以選擇離開歐盟。

順著「ECHR限制英國國會權力、危害國家安全」的論據，May進一步表示：英國作為一個具有悠久議會民主傳統的國家，有能力自行以一種不危害國家安全亦不限制國家權力的方式保障人權」。作為政治語言，這段話或許有號召力，然而仔細推敲後依然經不起檢驗：我們如何能夠想像一種同時不限制國家權力卻又妥善保障人權的方案，這樣的人權法案除了象徵性的裝飾意義，還剩下些什麼？

此外，May也錯誤地主張歐盟法院（相較於歐洲人權法院）完全不會涉及國家安全的相關事務。雖然歐盟條約（the Treaty on European Union）第四條及第五條確定歐盟對各成員國的國家安全事務沒有立法權限，但這並不意味歐盟法院完全不會考量與國家安全相關的理據。當歐盟法院處理涉及「歐盟基本權利憲章（Charter of Fundamental Rights of the European Union）」的案件時，必然可能考量國家安全。因為該憲章第52條規定，當該憲章中所規範的權利相當於ECHR中的權利時，該權利的意義及範圍應與ECHR相同，而亦由於ECHR中的許多權利皆被國家安全考量所限定，歐盟法院在面對相關案件時必然也將審酌對於某權利的限制是否能被國家安全考量所證成。因此，May所謂歐盟法院不能處理關於英國國家安全事務的說法也是無稽之談。

這個被視為未來保守黨頭號接班人的發言並未讓人感受到其將人權奉為圭臬的信念，反倒時時可見以國家安全與發展引領人權法案的思維。儘管如此思考人權的出發點難以令人苟同，倘若言之成理，前後呼應，倒也還值得作為論辯的基礎。然而，其間的扭曲、誤解、不一致實在已經達到與Patrick Stewart領銜主演的諷刺短劇同樣引人發噱的地步。政治人物當然需要政治語言的包裝，然而無論如何，論述的一貫必然是最基本的要求，缺乏了一致性，再怎麼振聾發聵的思想都將站不住腳。